摘要  超期羁押是我国刑事司法实务中的三大顽疾之首，它是我国刑事诉讼制度存在缺陷造成的，其根本原因就是我国立法理念中重打击犯罪、保护社会稳定，轻犯罪嫌疑人、被告人人权及其他合法权益的保护。我们应当切实转变立法观念与执法观念，构建抑制超期羁押的制度。

关键词  超期羁押；制度缺陷；制度构建

    2000年10月，全国人大常委会内务司法委员会进行了首次刑事诉讼法执法大检查，超期羁押成为我国刑事司法实务中的三大顽疾之首。尽管最高人民法院、最高人民检察院、公安部三令五申杜绝超期羁押现象，但是“前清后超”、“边清边超”等现象仍然不断发生。有鉴于此，探讨超期羁押现象的成因，并寻求构建从根本上解决这个问题的机制，成为摆在我们面前的一个重要课题。

    一、我国目前超期羁押问题的概况

    （一）超期羁押问题的界定

    超期羁押是刑事诉讼中的国家专门机关依法对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施时，羁押时间超出了刑事诉讼法规定的期限。羁押是世界各国为保证刑事诉讼的顺利进行，对涉嫌犯罪的人员采取的一种限制其人身自由的临时性措施。我国的羁押制度和其他国家一样，都追求着相同的制度设计和终极目标。在我国的刑事诉讼中，拘留与逮捕必然导致羁押，而羁押并不是一种法定的强制措施，它是由刑事拘留和逮捕的适用所带来的持续限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的当然状态和必然结果。因而，在我国凡是超过拘留和逮捕期限仍羁押犯罪嫌疑人、被告人的，都可以界定为超期羁押。但是由于我国羁押期限和有关机关的办案期限是合二为一的，只要不超过《刑事诉讼法》规定的办案期限，就属合法羁押。这就为隐性超期羁押披上了“合法”的外衣。

    （二）我国刑事诉讼法规定的羁押期限的内容

    1.侦查阶段的羁押包括拘留和逮捕。公安机关侦查的案件，拘留的期限一般为十四日，对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批捕。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。人民检察院审查批准逮捕的期限为七日。检察院自侦案件拘留的羁押期限为十四日。对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在十日以内作出决定。在特殊情况下，决定逮捕的时间可以延长一至四日。逮捕后的羁押期限一般为两个月，案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。交通十分不便的边远地区的重大复杂案件，重大的犯罪集团案件，流窜作案的重大复杂案件，犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件等四类案件在期限届满时不能侦查终结的，经省级人民检察院批准或决定，可以再延长两个月（对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，此期限届满仍不能侦查终结的，经省级人民检察院批准或决定，还可再延长二个月）；在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起重新计算期限；犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但不得停止对其犯罪行为的侦查取证。因特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件，由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延期审查。对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限。

    2.审查起诉阶段的羁押期限一般为一个月，重大、复杂的案件，可以延长半个月。改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起重新计算期限；退回公安机关补充侦查的（二次为限，每次期限为一个月以内），补充侦查完毕移送人民检察院后，重新计算期限。

    3.审判阶段的羁押期限，第一审一般为一个月，至迟不得超过一个半月。上述四类案件经高级人民法院批准或决定，可以再延长一个月；改变管辖的案件，从改变后的人民法院收到案件之日起重新计算期限；人民检察院补充侦查的案件，补充侦查完毕（期限为一个月以内）移送人民法院后，重新计算期限。第二审一般也是一个月，至迟不得超过一个半月。四类案件经高级人民法院批准或决定，可以再延长一个月，但最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高人民法院决定。

    （三）我国超期羁押的现状

    据最高人民检察院提供的数据表明，1993 年至 2001 年全国政法机关每年度超期羁押的人数一直维持在 5 万至 8 万人之间，2002 年也在 4 万人以上。2003 年 5 月开始，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门共同发起了被学界称为“阳光羁押”的专项治理行动，据统计，截至 2003 年 12 月 31日，该行动已取得显著成效，全国法院共清理超期羁押案件 4100 件，7658 名被超期羁押的被告人获得了公正的判决。但是对此我们应当保持谨慎的乐观，因为至今我国还未真正建立从根本上抑制超期羁押的制度，仅用行政命令的方式治理超期羁押不能保证不出现新的超期羁押，因此建立一种能彻底根治超期羁押的制度机制，才是治本之策。

    （四）超期羁押的危害性

    在国家所发动的刑事追诉活动中，面对强大的国家机器，犯罪嫌疑人、被告人处于被动的、消极的和弱小者的地位；国家有权力对犯罪嫌疑人、被告人进行侦查、起诉和审判，但同时也负有义务使刑事追诉活动严格地依法进行，保护犯罪嫌疑人、被告人包括人权在内的一切合法权益。只有这样，刑事诉讼活动才能在国家与个人利益之间维持最基本的平衡。否则，刑事诉讼就会变成弱肉强食的追究活动，成为强者以社会整体利益之名镇压、打击弱小的少数人的强权行使活动，而不具有公正性可言。

    超期羁押,无论对犯罪嫌疑人、被告人，还是对司法机关本身，都有着极大的危害。表现在以下几个方面。

    1.它严重削弱了刑事诉讼法的人权的保障功能，侵犯了公民人身自由的基本权利。刑事法诉讼法应该是人权保障的法，而超期羁押直接侵犯了公民人身自由的基本权利。况且，在法定的羁押事由消失后或法定的羁押期限届满后，继续关押犯罪嫌疑人、被告人，就构成了违宪行为。违宪行为是一种最严重的违法行为，它破坏了法治的原则，是一种法律虚无主义的表现。

    2.妨碍了刑事诉讼中的公正与效率，造成了大量司法资源的浪费。超期羁押的存在，不仅使公正效率这刑事诉讼追求的两大价值目标无法实现，更使案件无限期的拖延下去，最终只能以浪费司法资源的代价减轻和安慰执法人员不能结案的心理压力，这将是一个恶性循环。

    同时，超期羁押的普遍存在，动摇了社会公众对法治的信心，更使司法机关的权威和形象受到损害。

    二、超期羁押现象的成因

    超期羁押作为最严厉的强制性措施的滥用，其本身具有违法性、侵权性、渎职性和严重的社会危害性。要彻底地解决超期羁押首先就要研究是什么原因“造就”了超期羁押这一“怪物”。

    （一）羁押制度的缺陷

    1.立法层面的缺陷。尽管我国刑事诉讼法虽羁押措施及羁押期限作了明确的规定，但在具体实施过程中，还存在这样或那样的缺陷，这主要表现在以下几个方面。

    （1）在刑事诉讼程序立法上重司法机关权力行使而缺少对被羁押人合法权利的有效保护。我国刑事诉讼法第六章主要规定了三机关行使权力的根据与内容，并规定了公安、检察、法院权力的分配与制约，而对被羁押人采取不当强制措施的救济，只有第75条笼统地规定“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者犯罪嫌疑人、被告人委托的律师及其他辩护人，对人民法院、人民检察院和公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施”，但这一规定也仅仅是被羁押的人及其律师和其他辩护人有权提出解除超期羁押人的强制措施,它缺少相应的法律保障机制：一方面，刑事诉讼法没有规定有权提出要求的人向哪一级机关提出要求,致使这项权利无法行使；另一方面，也没有规定司法机关、公安机关何时答复与不答复的法律后果。这样，律师在提出要求后就无法再进一步维护当事人的合法权益，这就导致了犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押后的无奈和悲哀。

    （2）超期羁押的规定存在缺陷。一方面我国的立法将羁押期限与办案期限合二为一，这就导致只要法定机关的办案期限延长，羁押期限必须随之延长，从而导致“合法”的超期羁押，并且我国刑事诉讼法并没明确规定羁押的最长期限。另一方面，刑事诉讼法有关羁押的条款弹性过大，首先表现在羁押期限的延长、不计算或重新计算的条款过多。其次，羁押期限的延长、不计算或重新计算的条件过宽松，且界定较模糊。最后，对呈请延长羁押期限的审批程序流于形式。司法实践中，呈请延长羁押期限一般采取书面审查的方式进行，且不附案卷材料，审批机关仅凭一纸申请，很难判断继续羁押犯罪嫌疑人是否必要，这就为超期羁押留下了空间。

    （3）在审判阶段检察机关要求退回补充侦查缺乏次数限制。修改后的刑事诉讼法第140条虽然规定补充侦查以两次为限，但由于这一条规定是规定在“审查起诉”一章里的，因而司法实践中通常被理解在审判阶段检察机关要求退回补充侦查则不受这一次数的限制。结果导致司法实践中经常出现检察机关在审判过程中要求退回补充侦查，然后又进一步退回侦查机关，甚至在法院再次开庭审理时又再次要求退回补充侦查，并进一步退回侦查机关，这样不断循环往复、被追诉人被无限期羁押的现象。

    2.制度的缺失

    （1）羁押措施的适用缺乏有效的制约机制，检察院未能起到预期的监督和制约作用。任何权力的行使都必须受到相应的制约，没有制约的权力往往会导致滥用。而根据刑事诉讼法的规定，公安机关需要采取拘留措施时，由县级以上公安机关负责人批准，这是公安机关内部审查的制约机制；公安机关或者检察院的侦查部门需要适用逮捕措施时，由同级检察院的检察长审查决定，这也只是一种检察审查而非司法审查机制。不论是公安机关内部审查，还是检察审查，其本质上都是一种同体监督机制。而检察机关不可避免的追诉倾向，使其难以保持监督者所应必备的客观、中立、超然的地位与心态。更遑论检察机关对自侦案件采取羁押措施时的“自我监督”了，那“不过是一种‘神话’，属于一种制度设计上的‘乌托邦’” 。

    （2）羁押的替代措施本身的缺陷。在我国刑事诉讼的强制措施体系中，与拘留、逮捕这两种羁押措施相对应的非羁押性措施是取保候审、监视居住。如果这两种非羁押性强制措施能充分发挥出应有的功能，那么羁押措施就会相应地减轻压力。但是在我国的司法实践中，取保候审和监视居住在适用中存在着一定的缺陷，使其对抑制超期羁押而言只是杯水车薪。由于取保候审和监视居住这两种羁押替代性措施在适用中存在缺陷，没能充分发挥其应有的功能，导致刑事诉讼过程中羁押措施的广泛适用，这也成为超期羁押现象泛滥的一个诱因。

    （3）由于羁押场所缺乏中立性，致使羁押缺乏应有的监督与制约。由于看守所和负责侦查的办案机关（检察机关的自侦案件除外）同属公安机关领导，这种领导的一体化，使得看守所的羁押工作不得不与刑事侦查活动发生联系。而羁押往往有利于瓦解犯罪嫌疑人、被告人的心理防线，从而获取口供，因而司法实践中出现超期羁押时，看守所往往采取放任的态度。

    （4）对超期羁押行为缺乏有效的程序性制裁机制。我国刑事诉讼法虽然也规定了公安机关在办案时应遵守的许多期限要求，但法律没有规定违反这些期限时应承担的法律责任，即不遵守法定的期限不会产生不利的后果，而超期羁押往往又有利于发现案件事实，因而司法实践中公安司法人员在限制超期羁押方面往往缺乏应有的职业动因。

    （二）刑事诉讼中的观念的偏差与错位

    公安司法机关工作人员在刑事诉讼中出现执法理念上偏差，往往就会导致刑事诉讼活动偏离应有的、正确的轨道，可以说，这也是造成超期羁押现象的重要原因。

    1.“有罪推定”观念的根深蒂固。提出“无罪推定”原则的意大利著名刑法学家贝卡利亚明确指出，在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的。只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护。除了强权以外，还有什么样的权利能使法官在罪与非罪尚有疑问时对公民科处刑罚呢？这里并未出现什么新难题，犯罪或者是肯定的，或者是不肯定的。如果犯罪是肯定的，对他只能适用法律所规定的刑罚，而没有必要折磨他，因为，他交代与否已经无所谓了。如果犯罪是不肯定的，就不应折磨一个无辜者，因为，在法律看来，他的罪行并没有得到证实。虽然我国在1996年修改后的刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”法学理论界认为，这是“吸收了无罪推定原则的基本精神和要求” 。但是，这依旧难以消除“有罪推定”观念在有些公安司法机关工作人员中根深蒂固的影响。

    2.公安司法机关人员在执法过程中观念的偏差。公安司法机关在长期的司法实践中形成的“重实体、轻程序”，“重打击、轻保护”的执法观念很难在短时间内得到彻底的转变。因此，在实体真实与程序合法、打击犯罪与保护无辜相冲突时，公安司法机关往往容易将天平倾向于实体真实和打击犯罪，而忽视程序的价值和犯罪嫌疑人、被告人权利的保护，由此而造成超期羁押现象严重也就不足为奇了。

    3.缺乏效率的观念。由于我们的司法机关及执法人员效率观念的缺乏，使案件久拖不决，嫌疑人、被告人也就被长期羁押不放，案件承办人员要想尽一切办法用足、用够“规定”的办案时间，若还想再拖，可以向其他办案机关“借”用时间。被媒体关注的河北省承德市检察院提起公诉的陈国清等四人抢劫案，案件被河北省高院以“事实不清”3次发回重审，承德市中院3次判处死刑，光是河北省高院“复查准备工作”就使四被告在看守所押了近3年，这个案件拖了9年，至今尚未审结。除此之外，执法人员素质不高及司法腐败、执法不严、违法不究以及社会流动性增强、案件数量及复杂性加大等客观条件的制约也在一定程度上滋生着超期羁押生存的土壤。

    三、抑制超期羁押的制度建构

    提出问题之后，更重要的就是解决问题。面对当前超期羁押的普遍化的现象，我们已经不能再用培根说过的名言进行比喻了，“一次违法犯罪污染的可能是水流，但一次不公正的执法污染的是整个水源”。事实上，我们现在面临着整个水源长期被污染的困境，而更可怕的是，那些控制水源的人自己还浑然不觉。因此，必须下大力气，采取切实有力的措施，从源头上彻底治理超期羁押，消除超期羁押滋生的“土壤”。

    （一）羁押制度的完善

    1.法律规制的完善

    针对前文所提出的立法层面的制度缺陷，我们可考虑从以下几个方面，完善对超期羁押问题的法律规制。

    （1）建立和完善被羁押人的司法救济制度。在被羁押者受到刑事拘留、逮捕和正式羁押之后，随时可以向法院申请司法听审，并可以就法院的裁决提出上诉，甚至上诉到高级人民法院或最高人民法院，使得羁押的合法性和合宪性问题有专门的途径得到司法审查；严格执行超期羁押的责任追究制度，凡故意违反规定，造成被告人超期羁押的，对于直接负责的主管人员和其他责任人员，由其所在单位或者上级主管机关依照有关规定予以行政处分或者纪律处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    （2）从立法上严格限定羁押的期限。第一，将审查起诉和审判阶段的羁押期限与法定机关的办案期限严格分开，且使办案期限的规定更加明确。第二，适当提高逮捕的最低刑适用刑罚。第三，严格限制刑事诉讼活动中各阶段羁押期限的总和。在这里可借鉴意大利刑事诉讼法的做法，规定各阶段羁押期限的总和不得超过被追诉人可能判处刑期的三分之二。第四，对轻罪和重罪的羁押期限分开规定。为防止羁押期限超过被追诉人可能判处的刑期，给其权利造成不应有的损害，立法在规定轻罪与重罪的羁押期限时应适当区分。第五，对羁押期限的延长、不计算和重新计算的适用条件做出明确限定。第六，取消检察机关提起公诉后还可以建议补充侦查的规定，明确限定上级法院发回重审的次数。

    2.制度的建构

    （1）应当将逮捕的审批权由检察院划归法院。由于检察机关在刑事诉讼中是行使控诉职能的，在决定是否批捕时往往不太注意保护犯罪嫌疑人的权利。为了改变我国逮捕适用率过高的状况，有必要将逮捕的审查决定权的划归法院，由于法院在刑事诉讼中地位相对中立，由其决定是否批捕将有利于控制逮捕的适用范围，保护被追诉人的合法权益。

    （2）借鉴保释制度的合理成分，对我国的取保候审制度进行全面的改革。在我国，取保候审远不如保释制度在西方国家那样被广泛地运用。保释制度的优越性表现在三个方面，即权利保障功能，保护国家机关威信、避免国家机关与公民直接对立或削弱这种对立的程度，节约了国家监管羁押资源、符合诉讼经济原则。具体来说，我国的取保候审制度应从三个方面进行完善：首先，要明确操作标准，放宽适用范围。其次，明确规定被取保候审人潜逃罪和保证人失职罪，加强对取保候审的制约和监督，确保被取保候审人在充分享有取保候审权利的同时认真遵守其法律义务规定，不妨碍刑事诉讼的顺利进行。再次，明确规定司法机关审查取保候审申请的时限及告知方式，并赋予申请人复议、复核权。

    （3）看守所中立化，应当将看守所从公安机关分离出来，移交司法行政机关管理。由于司法行政机关不具有侦查机关追究犯罪、惩罚犯罪的职责或者协助其实现该任务的职责，因而，在司法行政机关领导下的看守所才有可能做到在侦查机关与被羁押人之间保持中立。只有中立的看守所才能在被羁押人的权利遭到侦查机关侵害时，为其提供有效的保护。

    （二）树立正确的刑事诉讼原则与观念

    1.要切实树立“无罪推定”的观念。在人民法院判决其有罪之前，我们均应假定被羁押人是无罪的。只要从这个观念出发，那么在侦查阶段，案件查不清，证据不足，就应该撤销案件（《刑诉法》第130条）；在审查起诉阶段，证据不足，就应该作出不起诉的决定（《刑诉法》第140条第4款）；在审判阶段，证据不足，指控犯罪不能成立的，就应该依法宣告无罪（《刑诉法》第162条第（三）项），这样，就绝不会有那么多的“疑案”久拖不决了。

    2.应牢固树立坚持以人为本、人权保障优先的执法理念。在刑事诉讼领域强调权利先于权力，注重对涉讼公民的权利保护，将对被追究人的权利保障视为刑事诉讼的首位价值，而将犯罪控制置于其下，明确提出对于犯罪控制的追求必须服从人权保障的价值目标，在两者发生冲突的情况下，原则上人权保障应当优先于犯罪控制。因此在执法过程中应坚持打击与保护并重的理念、实体与程序并重的理念、无罪推定的理念、以审判为中心的理念、公正与效率并重的理念等。

    （三）抑制超期羁押的其他措施

    1.规范司法机关内部的案件请示制度，确保依法独立办案。当前请示制度中存在的问题表现为案件请示范围越来越大、超法律规定请示、不当请示越来越多。同时，这种请示制度还延伸至向同级党政负责同志请示或者提请党委政法委研究决定，是有悖法律规定的。因此有必要对案件请示制度进行规范，首先，要严格限定请示案件的范围。其次，要明确上级机关办理请示案件的时限。

    2.加大司法投入。必要的司法投入是确保公正处理案件的基础，只有保证国家队司法投入的增长速度高于犯罪的增长率，才能确保公安司法机关能不断改善办案人员的物质装备，从而不断提高刑事诉讼的效率。

    3.提高刑事诉讼活动的技术含量，以减少对羁押措施的依赖。只有提高刑事诉讼活动的技术含量，提高侦查人员获取其他证据的能力，才能使其摆脱对口供的依赖，从而缩小羁押的范围，降低羁押的可能性。

    刑事诉讼是惩罚犯罪和保障人权的结合体。在日益强调保障人权的今天，超期羁押的屡禁不止是刑事司法的不和谐之音，它的原因是多方面的，最终的解除需要一个长期的过程。必须立足于我国的司法实践，以期建立一个规范的羁押制度，构建抑制超期羁押的制度，全方位的完善制度建构，才能从根上解决超期羁押问题。