关键词  行政诉讼  行政赔偿  行政处罚  无效行政行为

    判决要点

    1.行政机关依据当地政府文件及民间合同的违约条款，作出责令停产停业的行政行为明显违法，人民法院应当依法认定其为无效行政行为，自始没有法律效力。

    2.行政处罚应由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，法院应认定无行政处罚资格的主体做出的行政处罚行为违法。

    3.被违法吊销许可证和执照、责令停产停业的法定赔偿项目，限于停产停业期间必要的经常性费用开支。基于预期收益提出的赔偿请求，法院不予支持。

相关法条

    1.《中华人民共和国行政处罚法》第七条

    2.《中华人民共和国行政处罚法》第十五条

    3.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条

案件索引

    一审：河南省荥阳市人民法院（2015）荥行初字第2号（2015年3月20号）

    基本案情

    原告诉称：2012年12月28日，原告在荥阳市王村镇第一初级中学（以下简称王村一中）经营学生食堂期间，被告向原告下达了停业通知书，要求食堂关门停业。被告所作停业通知没有任何法律依据，超越了自身的行政权限，也不符合法定程序。

被告辩称：原告经营学生食堂期间，大量学生出现腹泻，原告与校方产生了纠纷，为防止事态扩大，被告作出了停业通知，通知作出时原告实际已经停业。原告进行整改后，原告撤销了停业通知，被告所作停业通知的行政行为，未经人民法院确认为违法，原告提请国家赔偿缺乏法律依据。

法院经审理查明：原告曾在王村一中承包经营学生食堂。原告与王村一中于2002年12月29日签订了有关食堂经营合同书，该合同约定，原告负责设计并投资建设学生餐厅等设施，自主经营，自负盈亏，水电费自理，其经营利润最高不超过成本的40%，每年向学校交纳定额管理费。该合同还约定，原告若在经营期间有违法行为，学校有权干预并单方面终止合同。

    2012年12月份，王村一中的数名学生出现疑似食物中毒现象，遂与原告发生纠纷，王村一中曾将有关情况向被告作出书面报告。2012年12月28日，被告向原告作出停业通知书一份，责令原告于2013年1月1日起关门停业。该停业通知书记载的处罚依据包括当地教育部门有关暑假安全工作的文件、食堂经营合同书的部分违约条款、有关部门就学校食堂零利润经营的要求等。

    原告与王村一中发生民事纠纷后，曾向王村一中主张继续履行食堂经营合同，遭到拒绝。2013年4月7日，原告不服被告所作停业通知，向本院提起行政诉讼，要求确认该行政行为违法。2013年4月18日，被告向王村一中作出关于撤销停业通知的通知。2013年7月3日，原告在该行政诉讼中申请撤诉，本院审查后依法裁定准许。原告该次撤诉后曾向被告反映其相关赔偿问题，终无结果。原告与王村一中因食堂经营合同纠纷，曾于2014年初发生民事诉讼，原告后在该民事诉讼中撤诉，但其经营至今未恢复。

2014年7月18日，原告以邮寄申请书的方式向被告提出赔偿。被告在法定期限内未予处理，原告遂向本院提起诉讼。

    裁判结果

    河南省荥阳市人民法院于二零一五年三月二十日作出（2015）荥行初字第2号行政判决：一、确认被告荥阳市王村镇人民政府作出并事后撤销本案停业通知的行政行为无效。二、被告荥阳市王村镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告程世伟支付赔偿金一万元。三、驳回原告程世伟其他赔偿请求。宣判后未提出上诉，判决已发生法律效力。

    判决理由

    法院生效裁判认为：行政处罚应由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。被告作为乡镇级人民政府，具有管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、财政、民政等行政工作，维护社会秩序等法定职责，可以参与组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，但不具有针对餐饮服务活动中的食品安全违法行为作出处罚的行政主体资格。被告依据当地政府文件及民间合同的违约条款，作出责令停产停业的行政行为明显违法，为无效行政行为，自始没有法律效力，被告事后自行撤销其停业通知的行政行为也没有法律依据。被告违法行使职权，越权认定并制裁民事合同的违约责任，损害了原告的合法权益，造成原告相关财产损失，原告有取得赔偿的权利。被告作为赔偿义务机关未确认其致害行为违法，原告作为赔偿请求人可直接提起行政赔偿诉讼。

    被违法吊销许可证和执照、责令停产停业的法定赔偿项目，限于停产停业期间必要的经常性费用开支。原告应对自己主张的损失承担举证责任，但除其食堂经营合同书外未提供其他相关证据，原告本案主张利润损失缺乏法律依据，且在经营学生食堂中谋求40%的收益率缺乏正当性。本院参照涉案食堂经营合同的履行状况、当地学校节假日情况等案情，酌定其自2013年1月1日起至当年4月18日止为期108天期间，其水电费、留守人员工资等必要的经常性费用开支损失为10000元。原告其他赔偿请求，证据不足，本院不予支持。

    案例注解

    首先，该案例涉及对行政处罚实施机关的确认。行政处罚法第第十五条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。” 行政处罚法第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案被告为乡级人民政府，并不属于具有法定的可以行使行政处罚权的主体。同时，它也不属于受委托行使行政处罚权的主体，因此，其作出的行政处罚行为是自始无效的行政行为。其次，本案原被告双方对于国家赔偿金额的确定也存在争议。原告在请求赔偿时，将饭店可能获得的预期收益计算在王村镇人民政府应当赔偿的范围之内。国家赔偿法第三十六条的规定，“行政机关违法吊销许可证和执照、责令停产停业的，应当赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。”法院认为本案所诉损失非法定必要的经常性费用开支，仅判决被告赔偿水电费、留守人员工资等必要的经常性费用开支。再次，根据法律规定，做出行政处罚要依据具体的法律、行政法规和规章。被告依据当地教育部门有关暑假安全工作的文件及民间合同的违约条款，作出责令停产停业的行政行为明显违法，为无效行政行为，自始没有法律效力，被告事后自行撤销其停业通知的行政行为也没有法律依据。

    法院从法律的具体规定出发，结合案件的事实，对案件作出了合理的判决，充分保障了行政相对人的权益，对于促进依法行政、建设和谐社会意义重大。

    一、关于行政处罚的主体和管辖的确认

   （一）行政处罚的主体

具有行政处罚主体资格是行使行政处罚权的前提。实施行政处罚的主体资格，是指享有对违反行政管理秩序行为人实施行政处罚的权力，能以自己的名义作出处罚决定，并承担实施行政处罚法律后果的能力。它具有三层含义:第一，必须享有行政处罚权力。是否享有行政处罚权力是为处罚主体的重要条件之一，只有享有行政处罚权力，才能对违反行政管理秩序行为人作出行政处罚决定。反之，则无权作出行政处罚决定。第二，必须是能够以自己的名义作出行政处罚决定，虽然有权对违反行政管理秩序的行为人进行处理，但不能以自己的名义作出行政处罚决定，而是代行他人的行政处罚权的，不能成为处罚主体。第三，必须能够承担行使处罚权而产生的法律后果。

    行政处罚权在行政职权中是一种特别的职权，并不是所有的行政机关都拥有该职权，同样的道理，拥有行政处罚权的行政机关，也并不是所有的行政处罚都可以实施。我国行政处罚法第十五条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”行政机关必须在法律、法规作特别设定的条件下，才拥有行政处罚权，并可在法定职权范围内实施行政处罚，否则，该行政处罚不具有法律效力。

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，没有行政处罚权的行政机关或其他组织一般不能实施行政处罚。行政处罚法第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

    除了法定的行政处罚主体之外，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，也可以在其法定权限内委托符合行政处罚法规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

   （二）行政处罚的管辖

行政处罚管辖权是对行政机关和行政处罚实施的组织进行行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施，是解决行政处罚主体在自己的职权范围内合法履行其职权的主要依据。对行政处罚主体的管辖权进行规定，有利于防止处罚主体越权处罚或者重复处罚，同时也可以对那些有管辖权而不认真行使职责的处罚主体进行约束。这一方法能够促使行政机关和其他委托或者授权的组织能够尽职尽责任行使权力，使行政违法行为能够及时、有效的得到处理，从而提高行政机关的工作效率，保障行政机关有效地实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

     管辖问题是规范行政处罚的重要原则之一，它是正确实施行政处罚的前提和基础，只有明确对行政违法案件的管辖权，才能有效地对行政违法行为给以制裁，同时有利地监督行政机关依法行政。

行政处罚法第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这一规定包涵了行政处罚管辖权的多项原则，也包括了行政处罚的地域管辖、职能管辖以及级别管辖等几方面的内容。

    二、对国家赔偿中“必要经常性费用”的认定

国家赔偿法第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚，受害人有取得赔偿的权利。国家赔偿法第三十六条规定，行政机关违法吊销许可证和执照、责令停产停业的，应当赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。

责令停产停业属于能力罚，即在停产停业期间，受处罚的当事人不得进行生产、作业或者工作，但法律资格并没有剥夺，在其符合法律、法规和规章规定的标准和要求以后，无须重新申请许可证或者营业执照就可以继续进行生产、作业或者工作。责令停产停业是国家机关及其工作人员一项重要权力，如果不加以合理控制，则可能侵害公民、法人及其他组织的权益。再加上这种侵害并非直接指向财产，而是剥夺和限制受害人的权利，其后果往往是造成企业停产或法人消灭。对此，国家赔偿法规定，吊销许可证和执照、责令停产停业造成损害的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。

国家赔偿法规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因遭受不法侵 害而使现有财产的必然减少或消灭。与直接损失相对应的间接损失，所谓间接损失是指可得利益的丧失，即应当得到的利益因受侵权行为的侵害而没有得到，这部分利益是不能够要求国家赔偿的。

所谓“必要的经常性”的费用开支是指企业、商店、公民等停产停业期间用于维持其生存的基本开支，如水电费、房屋租金、职工基本工资等。其中职工基本工资是按国家统一规定的劳保工资的平均数来计算的。国家赔偿法中仅规定对直接损失予以赔偿，也就是说在实施了不赔偿法人或组织在正常情况下，在此期间必定能获得的利益，也不赔偿停产停业期间的一切开支，而只是赔偿必要的经常性费用，并且是赔偿损失的一部分而不是全部。

    三、哪些法律可以设定行政处罚？

行政处罚是国家行政主体对行政违法行为依法所实施的一种强制性的法律制裁。在现实生活中，除少数刑事违法行为和民事违法行为应受刑事制裁和民事制裁外，大量的、范围较广的又有较大社会危害性的行为还是行政违法行为。行政处罚能够有效减少行政违法行为，维护社会的安定有序。然而，行政处罚具有限制或剥夺公民、法人和其他组织的权利及利益的内在特征。因此，在设定行政处罚方面，世界各国皆在其法律中作出了严格的限制。

    我国的行政处罚法对能够设定行政处罚的法律作出明确规定：

    1.法律。法律有权根据需要设定任何一种行政处罚。鉴于限制人身自由的行政处罚是影响公民权利最重的行政处罚，只能由法律设定。

    2.行政法规。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。如果法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

    3.地方性法规。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。在法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

    4.规章。规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。部门规章的罚款的限额由国务院规定;地方政府规章的罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

除法律、行政法规、地方性法规和规章外，其他规范性文件一律不得设定行政处罚。

（第一审法院合议庭成员：张万青、宋建、赵拥军